从“多重融合”到“减少共同”：中国政府间纵向职责配置调整的一个重要方面

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职责配置是国家治理的重要问题，国家治理能力现代化背景下如何优化纵向政府间的职责配置显得尤为重要。本文作者从“共同事权”视角切入，梳理了其存在的历史缘由与优势，同时也指出其局限性所在，进而提出应当“减少共同”以优化政府职责配置。本文突破了以往财政学对于政府间共同事权的研究进路，具有一定创新性。（政治学人编辑部）

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作者简介

朱光磊，南开大学讲席教授、中国政府发展联合研究中心主任；

伊文敬，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

中国各级政府之间存在大量的共同事权。通过对法律法规的梳理和对地方财政支出状况的考察发现，相邻两级以上的政府之间存在较为复杂多样的共同事权划分形态，其在层级间的分布呈现“多重融合”的特点。共同事权的广泛存在，与职责同构模式、授权体制、条块结构和基层政治观有关，也受到各种历史因素的影响，是国家治理传统和经济社会发展的阶段性产物。于政府统一的管理结构和既有的治理需求而言，设置一定量的共同事权对保证政策的一致性、平衡区域发展差距、提升政府全面履责能力都是有益处的。但是，共同事权过多也会降低履责效率和灵活性，产生职责倒挂、事权溢出，并会造成不必要的资源浪费。为进一步提升国家治理水平，有必要从转变传统认知入手，以政府职能为基础，尽可能减少和规范共同事权，逐步做到使事权分布“错落有致”，进而优化政府职责体系，促进政府高效协同履责。

一、问题的提出

中国的政府纵向间广泛存在大量由中央和地方各级政府协力承担的共同事权，完全属于中央或完全属于地方某一层级政府的事权并不多。在“职责同构”的政府管理模式下，除国防外交等少数中央专有事权外，地方承担的事权几乎是中央事权的翻版或延伸，即使是外交国防在地方党政机关上也有基本对口的机构，比如外事办公室和人民武装部。其结果是，每一级政府管理基本的事情。这就导致层级之间的事权交叉重叠和职责边界模糊。

受计划经济时期形成的自上而下的资源分配方式影响，纵向的政府事权一直缺少明确和规范的分工，下级政府的事权划分基本由上级政府决定。1994年分税制改革后，尽管经过多轮事权改革，但仍未形成相对明朗的事权划分格局。因应有效提供基本公共服务、推动国家治理现代化的需要，对中央与地方、地方各级政府之间的事权关系，尤其是共同事权进行规范和调整，应当成为优化政府职责体系和推进政府高效履责工作的重要议题。

当前事权研究大多是财政学视野内的探讨，大多从技术层面考虑事权的划分如何与各级政府收入、支出责任相匹配。事实上，中国各层级政府间的事权划分和履行也绝不仅仅是财政问题，更不能简单地遵循以实际财政支出为依据倒推政府事权划分的逻辑，因为从根本上讲这是政府职责配置的问题。近年来，政治学界开始更多地关注事权划分在国家治理现代化、条块关系变迁与运作、政府职责体系建设等方面的作用与影响，但对共同事权的集中研究仍较少。我们需对与其他国家相比，为什么在中国共同事权比较多，进行深入的理论探讨。共同事权较多，是否也有积极的一面，又相应存在哪些需要解决的问题？厘清这些问题，是中国政府职责体系问题研究和实践中科学调整政府间纵向职责配置的一个重要方面。

二、中国政府纵向间事权划分的基本状况

从英德法等几个典型国家的实践来看，宪法或一般法律法规对事权划分得比较明确，共同事权主要分布在需要协作的跨区域事务和新增事务领域，大多采取中央委托地方承办的方式，并且在共同事权中尽可能地区别中央和地方各自的权限。相比之下，中国的政府间共同事权分布更为广泛。对此，需结合法律法规以及各级财政收支情况等方面依据，考察现实的政府间事权划分状况来进行佐证。

（一）政府事权划分的“多重融合”

根据宪法和地方政府组织法的规定，除了国防、外交等少数几个方面属于中央政府的专门事权外，从中央到乡镇各级政府都对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业以及生态环境保护、财政民政、民族事务、司法行政等方面负有行政管理职责。在这些领域，中央和地方的责权根据决策和执行的不同环节做纵向的划分，即中央和地方共同承担相应的事权。

通过梳理部门领域的事权划分，至少可得出两点结论：一是大部分事权在政府层级之间并没有形成特别明确的分工，纵向政府间存在大量的共同事权。少数的独立（或称专有）事权主要是中央对全国范围内总体政策、标准和管理办法的制订，以及省级政府对于区域标准的制定和区域统筹。而到具体的执行层面，则以共同事权为主，表现为同一事项由相邻的两级和两级以上政府共同承担。二是在共同事权内部，层级间又形成了多种事权配置形态的组合。其中，相邻两级以上的政府间共同事权按照覆盖层级范围的大小可分为四类，分别存在于央地政府间、县以上政府间、省以下地方政府间和县以上省以下地方政府间。当然，也存在少量由相邻两级政府共同承担的事权，如高等教育，根据《教育法》规定，由国务院和省级人民政府管理。从总体上来看，中央与地方之间、省以下各级地方政府之间存在较为复杂多样的事权划分形态，由于共同事权的广泛存在，政府间事权划分呈现“多重融合性”的特征。

事权划分是政府间职责分工的直观体现，在中国，融合的事权形态不仅存在于中央政府与地方政府（通常是省）之间，省以下的事权划分情况更为复杂，融合的特征也体现得更为明显。按照一级政府对另一级政府事权的参与程度来判断，事权融合的概念可以用来描述政府间存在较多共同负责的事权的情况，即同一件事通常有多级政府共同参与，政府间责任界限相对模糊。不同于西方典型国家中央（联邦）、一级政区（省、大区、州）、地方政府在某些特定的共同事务上的协调、补充和合作关系，中国的政府间事权划分体现了基于中央集中统一领导、“自上而下”的贯穿与融合过程，各级政府之间并不存在十分明确的事权分工，由中央政府决定的地方政府事权也不具有完全的独立性，因此更倾向于将这种政府间事权关系认定为是一种以领导被领导为基调的普遍、深度的融合关系而非合作关系。

（二）财政支出责任的“分级共担”

政府事权与财政支出责任既有所区别又联系密切。事权，就是政府干事的权力；支出责任则是履行事权的财政支出义务。政府支出项目可以反映政府职能活动，各级政府公开其支出明细也意在向公众说明政府用财政的钱到底干了什么事。因此财政支出是反映政府各项职能活动的一个重要依据。

从近三年来的央地财政支出状况来看，地方支出占总支出的比重达到85%以上，也就是说，大部分支出是由地方承担的。实行分税制以后，中央并未系统调整政府间的财政责任，主要是通过转移支付对地方进行补助，以减轻其支付压力。例如，2020年，中央对地方的转移支付占到地方总收入的45%左右，体现了中央对于由地方负责具体执行的事权的支出分担。另外，从2019年开始，中央在一般性转移支付中整合设立了共同财政事权转移支付，集中反映中央在共同事权中承担的支出责任。譬如，2020年用于教育支出的共同财政事权转移支付合计3454亿元，用于城乡义务教育补助、学生资助、学前教育和职业教育发展等。目前共同事权转移支付只占地方总支出的15%左右，其中2021年交通、社保、农林水三项的共同事权转移支付分别占相关领域地方总支出的39.2%、38.4%和27.3%。客观地讲，在一些领域，这确实对地方承担共同事权起到了重要的补充作用，但从总体上看，地方在共同事权中仍然承担主要的支出责任，欠发达地区在履责过程中面临着较大的财政压力。

从地方政府内部纵向的支出结构来看，以浙江省2020年一般公共预算支出分级情况为例（图1），通过地方政府纵向间的支出规模比较可以看出，每一级政府都综合性地承担着各项公共服务工作（都或多或少分担着各项事权的支出责任），同时层级间支出结构又有显著差异。县、地两级明显承担了较其他层级更大的支出比重，直接面向城乡群众提供量大面广的公共服务，因而也成为大多数支出项目最主要的承担者。从支出内容上看，教育、社保等基本公共服务领域是各级政府的重点支出领域，也是共同事权的主要覆盖领域。

总之，法律制度规定和财政支出状况反映了中国政府纵向间事权划分的现状，都提示着共同事权的广泛存在以及地方政府尤其是市县层面在共同承担的事项上所面临的较大压力。

三、共同事权广泛存在的形成机理

基于上述分析，有必要进一步探讨，为什么中国各层级政府间的共同事权比较多，其背后深层次的历史性和制度性原因为何。

（一）同构体制下高度统一的职责序列

共同事权的形成，从本质上讲是政府职责配置的结果。中国政府职能在纵向上配置具有“职责同构”的特征，具体表现为，纵向间不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。“职责同构”体制加剧了中国各级政府事权划分的“融合”倾向。其对事权划分的影响体现在，一是“上下一般粗”，各级政府的职责和事权都要整齐地向上对应，各级地方的政治权力结构，实际上是政治中枢各个基本要素的放射的结果，下级地方政府在事权设置上需要按照上级政府的模板进行复刻，并且相应机构和部门设置也要有所对接。二是“面面俱到”，每一级政府都是“全能”式的政府。由于没有明确的政府纵向间事权划分，几乎各级政府都要管所有事情，中央掌握所有管理事项的最终决策权和最高监督权，而需地方具体执行的内容则涵盖社会生活方方面面。三是“笼统不清”，并不对每一级政府的事权作区分，各级政府之间事权界限模糊，对大部分事权仅作笼统规定，为上级对下级的事权“融合”保留了空间，使得上级政府有理由和机会将本应自己承担的事权委托或交给下级政府执行。

（二）授权体制下决策权与执行权的分离

事权划分归根结底是有关权力来源、分配与调整的问题。在中国，自上而下的授权体制是中央与地方关系中的一个突出特征，权力的核心和合法性源头在中央，并且中央可以通过职权的授予和收回来调整中央地方关系。加之单一制国家不存在“剩余权力”一说，因此各地方拥有的权力，以及权力行使的范围、程度和期限均由中央决定。不同于分权模式下的权力让渡或切割，中国层级式的授权具有整体性特点，上下级权力结构存在高度的复制性和一致性，并在层级间形成了“决策—执行”的权力连锁关系。

从权力要素的角度来界定，决策权与执行权相分离的事项，体现为具有“共同性”的事权。具体而言，在高度集中的决策模式和组织体制下，央地之间在各项工作中大多遵循“中央决策、地方执行”的事权共担模式。从纵向上来看，顶层设计与统筹决策的权力在中央政府（或上级地方政府），具体的执行权力在地方政府（或下级地方政府），由各级政府共同管理公共事务，在工作方式上则呈现出各级政府齐抓共管、层层落实的管理特点。

（三）条块结构下行政主体间的事权交叉

条块体制是中国特色的政府权力运作结构模式。为了更好地贯彻中央的精神和政策意图，发挥地方管理优势，在政府体系内部同时设立了“条条”和“块块”来完成中央和地方政府职能关系和职权行使规则的建立。这种职能和层级相结合形成的条块矩阵，从横纵两个维度上对完整的政府事权进行了切割，形成复杂的事权交叉关系。当“条”和“块”共同完成上级政府的交办事项时，容易形成权力交叉点，特别是在上级“条条”与下级“块块”之间。条块系统分别基于各自的管理规则和权限行事，通常是同一件事情“条条”也管、“块块”也管。对于省及省以下的地方政府部门来说，就需要同时承担来自属地政府和上级职能部门的行政命令和管理职责，在事权划分不明的情况下，难免存在职责上的重叠或排斥。

此外，“条条”将职能相似或业务内容相同的职能部门串联起来镶嵌在“块块”中，为中央提供了直插基层的通道，也使得大部分公共事务领域实行的是“一竿子插到底”式管理，这也构成了事权同构的结构性基础。

（四）独特的“基层政治观”

共同事权过多，与政治思想文化传统有关。很多人认为“上下对口”是理所当然的，普遍认同“基层不牢、地动山摇”。在长期的工作实践中形成的这些思想观念对政府的事权结构与履责方式产生了深远影响。毋庸讳言，通过上下对口串联形成责任闭环，有助于加强政府统一管理，深抓基层更是成为党领导和组织工作的一个鲜明的特色和优势，在长期维系稳定的政治秩序方面发挥了重要作用。

但同时上下对口、一级抓一级的管理方式使得很多不必要的事权，包括没有能力承担的一些事权，最后都落到了基层。从事权划分角度来看，并非所有事务都需要一竿子插到基层由全部层级的政府共同处理，有些职责的行使关键在中央，没必要下放到基层政府。也就是说，优化政府资源配置的关键，还是在于依据履责主体类型合理划分职责以实现“序构”。

（五）计划经济长期影响下的体制遗存

新中国成立初期，事权基本上是单列的、碎片化的，基于政府正常运转的需求对其干事的权力进行列举和安排。在计划经济时期相对集中统一的资源分配方式的主导下，各方面实行了高度集中统一的管理体制，通过垂直的条线分配资源，职能和权力配置上下对口，形成了职责同构的政府运行方式。在财政上，自1953年起的20多年内，基本上实行“统一领导、分级管理”的办法，中央进行预算总额控制和分项下达指导性指标，地方在统一框架内进行统筹。

计划经济体制自上而下的资源分配方式依然影响着当前的事权划分模式。纵向的政府事权主体间缺少明确和规范的分工，对共同事权的模糊化处理，能够确保在资源有限的前提下，集中力量办大事，有助于具体问题的具体解决。但随着事权的增多和下放，形成了庞大的共同事权体系，也带来了现实中不可回避的一些问题。1994年分税制改革提供了改变的契机，但一则，其重点在于财权而非事权，虽然区分了中央和地方事权，但事权划分仍是描述性的、粗线条的；二则，分税制改革集中于“上半身”，虽经多轮事权改革至今仍未能形成较为明确的省以下事权划分格局和规范的政府间责任分工关系。

四、政府间共同事权广泛存在的制度优势

从制度层面来讲，出于分工和协作的需求，纵向政府间需要一定的共同事权的配置。从实践层面来讲，分级共担是现行政治架构中行之有效的事权履行方式，也是既有改革发展阶段的一种选择。政府间共同事权的广泛分布，存在某些制度优势，主要表现在以下四个方面：

（一）保证政策的上下一致和贯通执行

事权范围上下一致，可以有效保证施政的贯通性。中央政策发布后，在各级地方都有对应的责任承接部门，既有利于中央资源向地方的定向配置，又有助于地方政府（或下级政府）与中央政府（或上级政府）在政策方向和行动路线上保持一致。加之在党的全面统一领导下，中央与地方、上级政府与下级政府，在共同管辖的事务领域自上而下地形成环环相扣、贯穿到底的“一条主线”，有助于发挥中国特色社会主义制度的政治优势。这样，在资源有限的情况下，各级政府责任共担，依靠“上下对口、左右对齐”，便形成了共同事权内部的统筹与协调机制，从而高效地实现政治整合与政策畅通，能够最大限度地“集中力量办大事”。

（二）有效应对区域发展的不平衡、不充分

共同事权的制度意蕴体现了部分基本公共服领域多层级政府履行保障义务的共同性要求。各地政府在公共服务供给方面的效率和质量存在较大差距，因此需要统筹运用其部分财力，以促进发展的均衡性。从基本公共服务均等化的目标出发，政府之间保留较多共同事权，实现支出责任共担，特别是中央能以转移支付的形式对困难的地方予以倾斜，从而缓解财力与事权的匹配失衡，这有助于弥合区域之间、区域内部的时空发展差距。

在地区间经济社会发展不平衡的现阶段，仍需保有比成熟市场经济国家多一些的共同事权，在重大项目和基础性公共服务领域既体现中央战略意图，又发挥地方管理优势，保障不同区域的公民平等享有基本公共服务，助推共同富裕目标下国家公共服务体系的全面构建。

（三）倒逼各级领导干部提升全面履职能力

相比于西方国家“职责异构”体制下每一级政府只管特定的事，中国政府间共同事权的广泛分布使得各级政府具有“全能”的特征。每一级政府管所有的事情，这对政府干部的履职能力提出了更高要求。其一，全覆盖式的事权结构本来就要求政府全面履行政府职能，在当前转变政府职能的背景下，这就意味着更要补齐短板，更加重视覆盖面非常广泛的公共服务和社会管理等领域的工作。其二，共同事权意味着共同责任，为了压实责任，上级在向下级分解任务和目标的同时，也建立了相应的考核问责机制。在这种政治生态下，领导干部就不能再被动履职或消极行政。其三，中国的官员晋升是“走台阶”的，领导干部越往上就越需要是“多面手”，各类事权在各级政府中的广泛分布给了他们全方位了解各方面事务的机会，有助于增强其综合履职能力。

（四）为政府职能转变和职责调整保留了较大的弹性空间

在纵向政府间职责划分和事权边界相对比较模糊的情况下，一方面给予地方与中央在分担比例上较大的博弈空间；另一方面对共同事务的分工履责可以依据形势变化而进行灵活调整，提升行政系统在复杂环境中的适应力。在政府职能转变的大背景下，合理“确权”需要一个理论论证与实践探索的过程，法律法规中“完成上级政府交办的其他事项”的条款从制度设计的逻辑起点上便留有了一定的弹性，使政府得以根据实践需要进行不断调整，从而实现权力和职责的优化配置。特别是在经济社会快速发展的过程中，政府正在不断面临新的治理内容，需要适时转换治理形态，共同事权的存在使这种转换更具灵活性。

五、共同事权过多带来的若干需要解决的现实问题

在另一个侧面，共同事权过多。并不利于科学厘清政府间权责关系，政府运行中的诸多不顺，或多或少都与这个特征有潜在的关系。

（一）“上下一般粗”：事权统一的前提下降低了地方灵活性

在纵贯到底、高度统一的事权结构中，地方政府要按要求对口设立一整套与中央职能相同或相似的办事机关，在统一的框架内行使事权、履行职责，地方灵活性较低。同时，这也是多轮机构改革难从根本上精简下来的一个重要原因。尽管中央多次强调“赋予省级及以下机构更多自主权”，可以“一对多”、“多对一”，但在事权上又要求“一竿子插到底”和对口贯通执行，这实际上很难同时做到。

另则，中央政府或上级政府在交办事项时，很难全面了解和具体顾及地方的实际条件和现实需求，倾向于以统一的标准逐级下达指令和要求。地方在事权决定上的参与度低，在贯彻上级政策时，不利于因地制宜地对具体事务进行灵活处理，而如果达不到中央（上级）公布的统一标准，往往就会引起群众的不满。

（二）“全能”未必“高效”：缺少规范分工，履责效率低成本高

上下对口、左右对齐的政府职责和事权结构确实能发挥它的对标优势、衔接优势，但同一件事每一级政府都要履责，总体上效率偏低。其一，共同事权缺少规范分工，存在不必要的重复。以行政审批为例，目前还有相当数量的审批事项、投资项目等要经过层层重复审核，大大影响了项目进展效率，因此有人建议各级机关分工审批，不搞层层审批。其二，行政链条过长，责任落实的针对性不强。在一些一竿子捅到底的事权上，要求从中央到地方各级都进行目标分解、传导落实，而很少有直达某一层级负责的事情，不利于在实践中灵活响应、高效直管。其三，要求对标与对口的同时，也带来较大的行政资源消耗。上级将任务和考核标准下达给下级，下级必须有相应的人财物配备，如此一级一级下来，行政成本大大增加。

（三）“职责倒挂”：中央职责的地方承担与地方职责的中央干预

在共同事权问题上，实践层面更关注如何集中力量做好同一件事和实现责任共担，而对各级政府究竟应分别承担怎样的职责，还处在初步探索阶段。如果不对职责和事权进行合理分工，地方政府容易成为中央政府的“代理机构”。在这种情况下，一则“中央请客，地方埋单”以及“上级请客，基层埋单”现象大量存在，事权下放而各地未必有足够的钱来完成，这也是导致地方债务危机的一个重要原因；二则地方承担了较多中央下放和委托的事权，并且层层压实，最终导致基层负担过重。

同时，也存在中央对地方职责干预偏多的状况。一些适宜由地方管理的事务没有完全放下去，甚至在一些微观事务上中央会直接参与和牵头处理，要求各地方在统一的框架内执行，这类事项贯彻起来通常标准化程度较高。比如中央主管部门派人到地方“查卫生”等。

（四）政府事权“溢出”：社区与单位等承担了部分政府职责

社区行政化、单位回潮等现象的出现，实际上是共同事权逐级下压，继而迫使政府事权外溢的结果。共同事权到了街道乡镇这一级，在行政系统内部已没有下压空间，于是政府事权开始向村社组织以及国有企事业单位延伸。本应由政府承担的事项涌入社区，社区成为政府的“腿儿”。社区居委会办理的工作任务多是政府交办的。政府事权向社区外溢加重了社区行政色彩，进而产生角色和功能的错位。

当前，政府鼓励企事业单位开办托幼、医疗、住房等福利性事业，以缓解政府公共服务压力，也是政府事权向外“溢出”的一种表现。将部分公共服务职能重新交由体制内的“单位”来承担，即产生单位体制“回潮现象”。

（五）“结构性过剩”：不必要地分散了有限的人员编制和财力

与其他国家和地区相比，中国的机构人员编制规模在比例上和总量上都不算大—中国的政府官员占总人口的比例一直控制在1%以内，相对于承担的职能来讲，中国的政府机构人员编制十分紧张。虽然规模不大，但中国的政府官员存在“结构性过剩”的矛盾。

从某种程度上讲，政府层级之间广泛存在的共同事权不必要地分散了有限的人员编制和财力资源等。各层级为了完成对口的职责都须有相应的机构、人员和财力配备。这就造成编制等组织资源的紧缺和人员配置的不合理。本就有限的人员编制不得不配备到各种行政事务部门，“层层都有一点儿，哪层也不多”，而一线部门则编制紧缺、负载过重。因此，在职责上应当尽量地不搞层层对口，不妨把事权交给适合的层级来完成，突出重点。在机构简化的同时做到人员饱满，避免不必要的浪费。

六、错落有致、减少共同：对合理规范共同事权划分的初步认识

合理规范共同事权的问题，一直是事权划分改革以及财税体制改革中难啃的“硬骨头”，对共同事权带来的政府运行过程中的各种现实问题要充分重视，总体上要逐步减少共同事权，允许各级政府有必要的共同和差异。

（一）转变传统认知，辩证看待共同事权

特殊的文化传统和现实状况决定了“职责异构”、每级政府各管各的模式在中国行不通。共同事权的大量设置有其必然性，但同样也为政府运行带来了种种掣肘，因此在共同事权问题上要保持客观与理性。

首先要解决的是思路问题。没有必要让五级政府都履行同样的职责。同理，对同一件事履职尽责，并不是一定要五级政府都投入其中。规范共同事权，重点在于有所不同，需要扭转习以为常的“对口”职责配置惯例，不同级别的政府按照所处的层级和服务对象确定职责范围，并突出不同层级的履责重点。理论上各个层次的政府都应直接提供公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的公共服务。该谁做的就由谁做，体现合理的职责分工；由谁做就要负责到底，体现赋予事权的相对完整性。

（二）减少共同事权，强化中央事权承担，保障地方高效履责

从总的方向来看，明晰各级政府间的事权划分、减少共同事权是目前事权改革工作中的重难点。对此，本应由中央直接负责的事务中央要负责起来，将国防、外交、国家安全、全国性重大传染病防治等明确为中央事权，避免不必要的职责“下渗”，以减轻地方政府压力；宜由地方负责的事务中央要减少干预，在维护中央权威基础上充分尊重地方的特殊性和利益，在事权上给予地方一定的自主性，允许有差异；减少中央的委托和代管事项，减少重复履责。对于省以下的地方政府而言，在需要跨区域统筹和协调的事务上，适度强化省级政府责任，根据财力状况、效率优势等使共同事权在省市县之间进行差异化分担。

（三）根据需求分层次、分类别地规范共同事权

根据需求有层次地划定共同事权的范围和种类，是合理规范共同事权的必要环节。这就需要对五级政府职责进行“归堆”，确定分类标准，并对事权进行分层次处理。逐步做到使政府事权的纵向分布“错落有致”，不搞职责异构，修正职责同构，在合理“确权”基础上，分层次逐步减少共同事权，从而使不同层级的事权主体在政府职责序列中实现“和而不同”。

据前述，在纵向政府间事权划分中存在多种融合样态，共同事权内部有五级共同、县以上共同、省以下地方共同、县以上省以下地方共同，以及相邻两级共同事权五种类型。其中相邻两级政府的共同事权目的是政策上承上启下，保持履责的协调一致，因此可以称之为“衔接型共同事权”（对应序号⑤）；从中央到基层共有的事权，往往是一竿子插到底，这类共同事权可称为“纵贯型共同事权”（对应序号①）；其他的相邻两级以上，由连续多级政府共同承担的事权，内部又有数种事权分布的情况，统称为“复合型共同事权”（对应序号②③④）。（如图2所示）

对于三种不同类型的共同事权，调整的方向可能有所不同，对于衔接型共同事权，由于其分布在相邻的两级政府间，分工相对比较好把握，可以有选择地设计必要的重叠职责和对口机构，以便于“上下衔接”；需要重点规范的是纵贯型共同事权和复合型共同事权，这两类事权分布层级较广且事权界限较为模糊，在逐步明晰各级政府职责的基础上，对于纵贯型共同事权而言，要重点“减共同”，尽量避免同一件事由五级政府共同承担，减少不必要的浪费。对于复合型共同事权，在适度减少的同时，还要因地制宜、突出分级分工的合理性和事权财力的适配性，并增强层级间履责的协同性。

（四）建立政府纵向间的共同事权清单

随着政府职责体系建设的不断深入和政府事权领域改革的推进，共同事权的清晰界定和梳理成为一项重要内容。而共同事权清单直指政府事权划分中界定模糊、权责交叉的部分，在实际工作中起到制度性和框架性作用。

事权清单的制定建立在清晰的职责配置基础上。在政府职责体系建设中，核心的策略是通过“确权”来明晰各级政府职责，使得含混不清的职责履行变得有据可依，而清单对于权责的梳理、清理则是为了摸清家底。事权清单的制定要以权责清单为依据，并需进一步明确事权主体及履责范围，综合受益范围、效率效益、支出能力等要素，在共同承担的事项上形成相对明确的责任分工，并细化不同层级政府的履责要求和投入分担比例。

目前在基本公共服务领域，在中央与地方共同财政事权清单的指导下，各地方开始了对于省市县之间共同事权清单的探索，在进一步的工作中，对于共同事权的梳理需要涵盖到全领域、各层级，从而提升事权划分的制度化和规范化水平。与此同时，还要根据实际情况和治理需求，使清单保持一定的动态性和灵活性。

（五）增加中央对地方直达的特殊转移支付项目

由于在中国很少有直达的事权，中央对地方的转移支付需要层层审批分配下达至各级。在新冠疫情发生后，基于“六稳”、“六保”工作的现实需求，2020年中央尝试增设了财政特殊转移支付项目，将新增财政资金直达市县基层。相较于常规的一般和专项转移支付，特殊转移支付的资金不在中间环节留存，要求“省级财政部门当好‘过路财神’，不做‘甩手掌柜’”，及时将资金全部下达到市县。这种特殊转移支付机制的优势在于，资金精准投向、分配下达效率高，从而能更直接迅速地应用于具体目标，督促项目资金落地见效。

作为一种财力协调方式，这一制度创新也显示了部分层级在某些事权方面的责任侧重，在共同事权领域，不妨借鉴疫情防控期间积累的有益做法，借助在应急情况下建立起来的财政资金直达通道和管理机制，尝试进一步增加直达事权和直达转移支付项目，以增加这方面的经验。从而逐步优化事权和财权配置，使一些特定的事情交由特定的层级来办，并使办事的层级有足够的财力保障。

（六）执行层面上实现从“共同履责”到“协同履责”

一级政府一级事权。从理论上来说，有多少级政府就可能有多少种层级间共同事权的组合方式。而其中的关键在于，在各级政府的事权承担和落实过程中，如何使简单的“共同”履责关系变为高效联结的“协同”履责关系。

职责配置是国家治理的核心问题之一。不妨使共有职责跳出连续性思维，在不同层级政府之间构建多样化的协作关系。在明确各级政府事权分工基础上，尝试探索有梯度、差异化的事权链接方式，通过职能的重组和整合，优化办事流程，减少执行上的重叠交叉和矛盾冲突，借助合理的资源协调和信息共享，实现多层级政府间、政府各部门间的高效协作和有序运转。值得一提的是，目前数字政务平台的建设为政府协同履责提供了更为便利的条件，在整齐一致的层层“交办-执行”的链条之外提供了更多的整合可能，为突破传统思维、优化政府事权配置及其履行增添了新的期待。

责任编辑：廖梓霖  

一审：万志高  二审：胡皓玥  终审：肖伟林

文章来源：《江苏行政学院学报》2023年第5期

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